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  来源:大河网   
    2019-11-27

      全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵接受本报专访 谈公益诉讼制度改革

      张雪樵:将设统一环境损害赔偿资金

      2015年7月全国人大常委会授权最高检在北京、广东等13省(区、市)进行公益诉讼试点两年后“检察机关提起公益诉讼”正式入法。3月2日今年全国两会之前最高法、最高检联合发布了〖有关检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〗。这项改革也被写入了最高检报告。针对这项改革北京青年报记者专访了全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵。

      改革

      半年多立案公益诉讼案件10565件

      “从2017年7月至2018年1月全国检察机关共提出检察建议与发布公告9497件向法院提起诉讼272件。通过公益诉讼挽回直接经济损失87.4亿余元”

      北青报:您能不能先通俗地解释一下行政公益诉讼与民事公益诉讼在案件范围上有什么不同?

      张雪樵:前者的案件范围是生态环境与资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。后者的案件范围为破坏生态环境与资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等。

      也就是说行政公益诉讼案件范围较民事公益诉讼案件范围宽。而且行政公益诉讼保护的客体是国家利益与社会公共利益民事公益诉讼主要保护社会公共利益。

      北青报:在“谁来告”与“告谁”也就是在起诉主体与起诉对象上有什么不一样吗?

      张雪樵:在起诉主体上检察机关是行政公益诉讼的唯一起诉主体。在民事公益诉讼中检察机关的地位是“兜底与补充”。

      北青报:怎么理解“兜底与补充”?

      张雪樵:民事公益诉讼的起诉主体还包括法律规定的机关与有关组织。

      换句话说只有当国家与社会缺乏提起民事公益诉讼的社会组织时而且法律规定的机关与有关组织处在提起诉讼的第一顺位只有其不提起诉讼的情况下检察机关才作为保护社会公共利益的最后一道防线而提起诉讼。

      在起诉的对象上行政公益诉讼起诉的对象是行政机关而民事公益诉讼起诉的对象为公民、法人与其他组织。

      北青报:这项制度在全国铺开已半年多这半年来检察机关进行公益诉讼的工作情况如何?

      张雪樵:从2017年7月至2018年1月全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件提出检察建议与发布公告9497件向法院提起诉讼272件。

      截至2018年1月全国检察机关立案办理生态环境与资源保护领域公益诉讼案件6335件督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原15.2万亩;督促治理恢复被污染水源面积284余平方公里督促1451余家违法企业进行整改。

      全国检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失87.4亿余元其中收回国有土地出让金56.7亿余元收回人防易地建设费3.7亿余元督促收回被套取或冒领国家补贴资金0.68亿元。

      实践

      对祁连山生态破坏事件实地督办

      “最高人民检察院还建立了挂牌督办制度对全国33起破坏生态环境公益诉讼案件予以挂牌督办并对祁连山生态破坏事件、河北“纳污坑”事件、山西汾河污染事件等进行实地督办。”

      北青报:在外界看来行政公益诉讼就是“官告官”我们之前在采访地方的一些检察工作人员时不少人反映“起步很难一些行政机关并不理解”。

      张雪樵:检察机关提起公益诉讼是十八届四中全会部署的重大改革任务是行政诉讼法与民事诉讼法确立的特殊诉讼制度目的是督促行政机关严格执法、依法行政有效保护国家利益与社会公共利益。

      在个别案件中可能会涉及这样的问题。比如保护环境与地方经济社会发展之间的矛盾在一些案件中会有所体现一定程度上会导致一些行政机关对检察公益诉讼的不理解。

      北青报:那面对这种种的压力检察机关如何破局?

      张雪樵:全国检察机关及时向党委、人大汇报公益诉讼重大工作部署与重点案件办理情况积极与法院、行政机关沟通协调赢得理解与捧场。

      比如北京、天津、重庆、辽宁等省(区、市)党委主要负责人对捧场检察机关进行公益诉讼工作作出重要批示充分肯定公益诉讼在国家治理体系与公益保护方面的重要作用。

      最高人民检察院还建立了挂牌督办制度下发〖有关对一批破坏生态环境公益诉讼案件线索予以挂牌督办的通知〗对全国33起破坏生态环境公益诉讼案件予以挂牌督办并对祁连山生态破坏事件、河北“纳污坑”事件、山西汾河污染事件等进行实地督办。

      比如安徽、福建、陕西在全省推行公益诉讼一体化办案机制通过督办、参办、领办等方式发挥内部合力排除办案阻力加大办案力度。

      北青报:全面进行公益诉讼工作后情况有没有改观?

      张雪樵:行政机关对检察公益诉讼有了更多的理解与捧场。

      在办案实践中行政机关收到检察建议后高度重视主动纠正违法行为或者履行法定职责形成了严格执法与公正司法的良性互动共同推动公益损害问题得到及时有效解决。

      创新

      检察机关多了“公益诉讼起诉人”身份

      “重庆市、山东省、吉林省出台了〖生态环境损害赔偿资金管理办法〗规定赔偿资金来源之一为环境公益诉讼案件经生效判决、调解确定的生态环境损害赔偿资金。”

      北青报:我们注意到在民事诉讼中有“原告”或“被告”在刑事诉讼中有“公诉人”与“被告人”那在行政公益诉讼中检察机关的诉讼地位是什么?

      张雪樵:检察机关是行使公权力的国家机关办理公益诉讼案件是履行法律监督职责的职权行为因此检察机关的诉讼地位具有其特殊性。

      “两高”有关检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼。

      这一规定更加合理、明确地界定了检察机关提起诉讼的身份明确了检察机关在民事公益诉讼、行政公益诉讼中不同于普通原告的诉讼地位。

      北青报:作为一项新的制度一般都会存在不少空白比如起诉到法院后怎么审理、程序如何进行等问题待解这半年来如何让这项改革制度化?

      张雪樵:确实检察机关提起公益诉讼制度是一项新的制度特别是行政公益诉讼是世界范围内的首创立法规定比较原则可以借鉴的经验不多理论研究不够深入还有很多需要完善的地方。

      就在3月2日“两高”联合出台的〖有关检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〗明确了检察机关的诉讼地位与检察机关提起诉讼、法院审理案件的具体程序。

      下一步检察机关将与法院共同努力通过办案实践推动检察公益诉讼理论的创新推动检察公益诉讼制度进一步完善。

      北青报:在检察民事公益诉讼中获得的赔偿金是如何处理的?

      张雪樵:这个在全国范围内尚无统一的处理办法。

      北青报:那地方现在的实践如何?

      张雪樵:目前部分地方由财政部门、环境保护部门、人民法院、检察机关共同设立生态环境损害专项赔偿资金。

      比如重庆市、山东省、吉林省出台了〖生态环境损害赔偿资金管理办法〗规定赔偿资金来源之一为环境公益诉讼案件经生效判决、调解确定的生态环境损害赔偿资金。适用途径包括清除或者控制污染的费用生态环境修复费用生态环境服务功能损失或者生态环境永久性损害造成的损失赔偿金以及鉴定评估、编制修复方案等必要费用。

      江苏省苏州市等六个城市、浙江省绍兴市、福建省漳州市、云南省昆明市等地方财政也设立了相关生态环境损害专用账户。

      此外也有部分民事公益诉讼案件采用设立个案专用账户的方式由地方财政局进行账户管理。

      北青报:以后有什么规划?

      张雪樵:今后检察机关将与相关部门加强沟通联系共同设立统一的生态环境损害赔偿资金并对公益诉讼案件执行情况及赔偿资金的管理、使用情况加强监督将恢复受损的生态环境、保护国家利益与社会公共利益落到实处。

      展望

      检察机关公益诉讼保障需进一步完善

      “检察机关在行政公益诉讼中承担了更多的证明责任。办理公益诉讼案件可以向有关行政机关以及其他组织、公民检查收集证据材料有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。”

      北青报:此前我们曾采访过应松年教授他提出一个疑问“在行政公益诉讼中举证责任该如何分配?是否与原来的行政诉讼法一样?还是要求检察院有比较扎实的证据与事实?要做到这一点检察院就需要检查权。另外法院怎么对待证据需要证明到什么程度也是个问题。”不知道您对这个问题怎么看?

      张雪樵:〖行政诉讼法〗第三十四条对“民告官”诉讼的举证责任作了规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任应当提供作出该行政行为的证据与所依据的规范性文件被告不提供或者无正当理由逾期提供证据视为没有相应证据但是被诉行政行为涉及第三人合法权益第三人提供证据的除外。”

      但行政公益诉讼不能简单搬用这一规定。

      首先是“民告官”诉讼的提起是因为被诉行政机关先行作出了一个针对行政相对人的处罚或者其他不利行为法庭要求行政机关来举证说明其已经作出的行政处罚行为的合法性是合理的。

      但是行政公益诉讼往往是因为被诉行政机关的违法不作为才提起的。

      从法理上讲让没有做过什么行为的当事人来证明自我合法比较困难或者说把一个没有做过什么行为的当事人告上法庭然后让其自证合法若证明不了就推定违法这有诉权滥用之嫌或者不尽符合社会常理。

      其次“民告官”诉讼中的原告与行政机关相比举证能力很弱而检察机关是具有专司诉讼的国家机关具有检查职权与举证能力既然认定行政机关违法而提起诉讼就应当承担一定的举证责任。

      北青报:这是不是意味着行政机关没有任何举证责任?

      张雪樵:不是。被诉行政机关对其法定管辖范围内应不应当负责以及有没有履职更享举证之便利所以还是应该承担证明其行政行为合法的举证责任。

      与普通行政诉讼相比检察机关在行政公益诉讼中承担了更多的证明责任确实如应松年教授提到的那样加重检察机关的举证责任需要给予检察机关更多的手段。

      对此“两高”司法解释明确规定了检察机关检查取证的措施规定检察机关办理公益诉讼案件可以向有关行政机关以及其他组织、公民检查收集证据材料有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。

      当然对于检察机关的检查手段来说这些规定还是不够的尤其在检查对象不配合的情况下检察机关可以获得什么样的保障还不明确需要在司法实践中或者立法来进一步完善。

      文/本报记者 孟亚旭

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    本文钻展哪个定向好?全定向优劣势分析为卖家资讯编辑编创,转载请注明出处(本文转载于:卖家资讯http://www.maijia.com/news/article/355762)

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